政策落地，怎樣精細配套（關注改革最后一公裡·改革如何落細落實（上））

　　習近平總書記強調，“中央通過的改革方案落地生根，必須鼓勵和允許不同地方進行差別化探索”“要把鼓勵基層改革創新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法”。中央的改革政策在地方落細落實，離不開基層結合實際制定實施細則、出台配套舉措。如何既發揮好頂層設計對基層實踐的引領、規劃、指導作用，又鼓勵各地從實際出發進行探索，“把握好政策界限范圍、尺度、節奏”，值得深入探討。

　　本版今起推出“改革如何落細落實”系列報道，關注基層政策制定，推動打通政策落實的“最后一米”。

　　——編者

　　一段時間以來，一些地方在落實中央政策時，結合當地實際出台的配套細化政策引發關注。基層出台的政策有哪些類別、特點？政策的出台有哪些現實需要？如何辯証地看待？記者在多地進行了調查。

　　有的基層政策上接天線、下接地氣，成為改革好經驗

　　記者了解到，有不少地方鼓勵基層在政策設計時結合實際進行創新，很多基層政策成為改革創新的好經驗，在多地推廣。

　　安徽蚌埠市懷遠縣從2014年起，按中央政策要求推進土地確權試點工作。不少村民反映，一家三五畝地，田地卻分成七八塊。一塊塊零碎田不僅給確權工作帶來困難，大農機開不進地，耕種不方便，還不利於土地流轉，發展規模經營。

　　一些村民商議，為啥不能重新分配土地？按照二輪延包時每戶確定的土地畝數不變，讓每戶得一整塊大田。如何分田？村民又探索了“二輪抽簽法”，先抽順序簽，確定村民挑選地塊的先后順序，再按順序抽地塊簽，抽取事先劃分好的地塊。懷遠縣幾個村的村民組率先試點。

　　縣、鄉政府得知后，不但沒制止村裡的探索，還給予支持。“重新分田不改變土地性質，不違反相關政策，又好處多多，何樂而不為？”懷遠縣徐圩鄉黨委書記蔡永說，“小田變大田之后，大塊田確權更容易，更有利於土地流轉、規模經營。”

　　縣、鄉根據村裡的實踐，進一步明確政策紅線，要求堅持“五個不變原則”，即現行家庭承包經營制度不變、農村土地集體所有性質不變、原二輪承包村民小組為單位互換范圍不變、農村土地確權到戶面積和二輪土地承包人口基數不變、土地發展現代農業用途不變。

　　“小田並大田”政策引起了蚌埠市政府的關注，市裡規范細化操作，明確獎補措施。截至去年底，蚌埠市共在23個鄉鎮54個行政村495個村民小組開展了“小田並大田”工作，互換並地面積21.6萬畝。去年和今年，這項村民自發探索、縣鄉引導制定的基層政策已連續兩年被寫入蚌埠市政府工作報告，要求進一步推進。

　　蚌埠市農林委總工程師李德成認為，基層政策的生命力源於符合實際、有效管用，體現地方特色和創新。“上接‘天線’，符合中央政策要求，下接‘地氣’，才能解決地方實踐中存在的問題。”

　　還有一些地方先行先試，在制定改革政策時下先手棋。2016年6月，遼寧沈陽市出台方案，在中德（沈陽）高端裝備制造產業園試行“零收費”政策，即除資源類、補償類收費外，免征涉企的其他行政事業性收費﹔免征工業項目、生產性服務業投資項目城市基礎設施配套費等。去年8月，“零收費”政策擴大到沈陽全市。沈陽國際軟件園公建面積約20萬平方米，需要配建8000多平方米的人防工程，實行“零收費”政策，僅此一項就為園區節省投資1600多萬元。

　　有的基層政策任意發揮、走樣變形，成為發展絆腳石

　　然而，也有個別地方出台政策時把握不好界限、分寸，讓配套措施成了“歪政策”。有的在提級晉升、福利待遇等方面任意發揮，制定的“土政策”走樣變形甚至違紀違法。

　　東北一省份某縣的縣委組織部長說，幾年前，有的地方用所謂的“土政策”來“封官許願”，超職數配備干部，超編制進人。比如有的答應招商引資達到一定數額，就給辦理事業單位編制。

　　也有基層干部反映，有的地方出台政策，把開發區、工業園區搞成“政策特區”，搞“封閉運行”，規定環保、安監等部門不經主要領導批准不得檢查，造成個別工業園區裡甚至連污水處理廠都不配備，安全隱患多。

　　記者採訪了解到，還有的地方出台配套政策的初衷是好的，但政策設計和執行較為草率，引起非議。

　　投資商劉某沖著獎勵政策，幾年前投資約1億元在東部一省份某縣建設一家四星級酒店。此前，縣裡為吸引招商引資，出台配套政策，對投資新建的前三家四星級酒店，按先后順序分別獎勵1500萬元、1000萬元、500萬元。

　　酒店建成后，縣政府同意兌現政策，擬獎勵1500萬元。消息發布不久，“政策是否合理”的質疑聲出現了，該縣隨即叫停了獎勵政策，獎金最終沒有兌現。說獎就獎，說停就停，基層政策出台和執行的隨意性引發爭議。

　　基層政策出台的前提是依法依規、實事求是

　　基層出台政策有哪些現實需要？應通過什麼標准判斷基層政策是否偏離方向？中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員馬亮說，政策不能“上下一般粗”，各級各地結合實際，在不違紀違法的前提下，根據上級精神進行政策設計，創新出台措施，這是抓改革落實的現實需要。

　　“實踐中，有的不合理的‘土政策’同個別地方政府強行推行某些措施有關，存在違背老百姓意願甚至違法違規的情況。”馬亮說。

　　馬亮說，要辯証看待基層政策，判斷基層的政策是否“走偏”，重要的是看政策制定的目標是否緊扣中央精神、導向明確﹔是否具備執行的現實條件﹔推行的手段是否合情合理、合法合規﹔是否取得了實效，實現了目的。

　　沈陽市創新改革辦常務副主任韓博認為，基層政策出台的前提是依法依規、實事求是，這樣才能“接地氣”，才不致“水土不服”。判斷基層政策的好壞，要看它能否促進經濟發展、社會穩定和民生福祉。

　　統籌：本版編輯許諾

　　《人民日報》（2018年10月09日04版）